V Sloveniji sta dve etnično (ali narodnostno) mešani območji, in sicer Prekmurje na severovzhodnem delu države ter priobalni del Slovenske Istre. Madžarsko govoreča manjšina živi v Prekmurju, italijansko govoreča pa je strnjena v Istri. V popisu prebivalstva iz leta 2002 se je 6.243 ljudi opredelilo za Madžare, kar je 0,32 % prebivalstva Slovenije, in 2.258 ljudi za Italijane, kar pomeni 0,11 % prebivalstva države. Slovenska nacionalna jezikovna politika temelji na načelu zagotavljanja enakovrednega položaja obeh narodnih manjšin na narodnostno mešanih območjih. Ustava Republike Slovenije v 11. členu določa: »Uradni jezik v Sloveniji je slovenščina. Na območjih občin, v katerih živita italijanska ali madžarska narodna skupnost, je uradni jezik tudi italijanščina ali madžarščina.« Jezikovna politika v Sloveniji zajema različna področja, vključno z izobraževanjem, javnimi službami in mediji (za pregled gl. mdr. Medvešek in Bešter 2016; Novak-Lukanovič in Limon 2012, 2014; Čok in Zudič Antonič 2012; Zudič Antonič 2011; Zudič Antonič in Zorman 2004; Dular 2002, 2008; Stabej 2000; Štrukelj 1993, 1998; Toporišič 1991). Glede javne uprave je v 62. členu ustave določeno: »Vsakdo ima pravico, da pri uresničevanju svojih pravic in dolžnosti ter v postopkih pred državnimi in drugimi organi, ki opravljajo javno službo, uporablja svoj jezik in pisavo na način, ki ga določi zakon.« To pomeni, da imajo javni uslužbenci, ki delajo v javni upravi na teh dveh narodnostno mešanih območjih, pravico, da na delovnem mestu uporabljajo svoj jezik. Pravico do uporabe svojega jezika pa imajo tudi državljani pri uresničevanju svojih pravic in dolžnosti ter v postopkih pred državnimi in drugimi organi, ki opravljajo javno službo. Za izvajanje ustavne določbe je torej potrebna institucionalna dvojezičnost, tj. zmožnost lokalnih javnih organov, da uporabljajo  oba jezika tako v medsebojni komunikaciji  kot v komunikaciji  z uporabniki (notranja in zunanja komunikacija). V zakonodaji so ustavne določbe formalno uresničene: pogoj za zaposlitev v javnem sektorju na dveh narodnostno mešanih območjih je znanje tako večinskega kot tudi manjšinskega jezika (17. čl. Zakona o javnih uslužbencih, Ur. l. RS, št. 63/2007). Če je znanje jezika narodne skupnosti pogoj za opravljanje dela oziroma funkcije, so javni uslužbenci (in sodniki) upravičeni do dodatka za dvojezičnost, ki znaša 3 % plače za pasivno znanje jezika narodne skupnosti in 6 % plače za aktivno znanje tega jezika (28. čl. Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, Ur. l. RS, št. 108/2009). 
 

Predstavitev problema

Slovenska  jezikovna politika torej omogoča posebne spodbude za učenje manjšinskega jezika v javnem sektorju. Imenovanje na določene položaje v javnem sektorju je pogojeno z znanjem manjšinskega jezika, predvidene pa so tudi finančne spodbude za dvojezičnost v obliki dodatka k plači. Kljub temu je izvajanje politike manj učinkovito od pričakovanega. Etnografske raziskave, opravljene med večinskim in manjšinskim prebivalstvom že leta 1991 in 1997, so pokazale, da se večinski in manjšinski jezik v praksi ne uporabljata enakovredno. Uporaba obeh jezikov na delovnem mestu je verjetnejša med pripadniki manjšine, medtem ko uslužbenci, ki so po narodnostni Slovenci, pretežno uporabljajo le slovenski jezik (Nećak Lük 1993, 2000). V zadnjem času se razmere niso spremenile. Iz poročila o položaju jezikovnih manjšin, ki ga je nedavno objavil Svet Evrope, je razvidno, da narodne manjšine na splošno ne oporekajo kakovosti ustavnega in pravnega okvira, pri izvajanju v praksi – na primer uporaba jezika v javnih prostorih na lokalni ravni in kakovost izobraževanja, ki je na voljo v manjšinskih jezikih – pa so vrzeli (Svetovalni odbor Okvirne konvencije za varstvo narodnih manjšin 2018: 4; gl. tudi Lantschner, Constantin in Marko 2012). Etnografske raziskave so pokazale, da javni uslužbenci, ki so pripadniki večine, jezika manjšine v praksi pogosto ne govorijo dobro, tudi če je to pogoj za delovno mesto in tudi če so upravičeni do dodatka za dvojezičnost (Medvešek in Bešter 2016). Uporaba obeh jezikov za notranjo komunikacijo v javni upravi je verjetnejša med pripadniki manjšine, pripadniki večinskega naroda pa pretežno uporabljajo le slovenski jezik.

Domneva se, da okrnjena učinkovitost jezikovne politike na področju javne uprave ni posledica pomanjkanja podpore prebivalstva (Novak Lukanovič 2002). Raziskava »Dvojezičnost v Sloveniji«, ki jo je med letoma 2005 in 2007 na reprezentativnem vzorcu prebivalstva Slovenske Istre in Prekmurja izvedel Inštitut za narodnostna vprašanja v Ljubljani, kaže, da se velika večina anketirancev strinja, da bi moralo biti znanje obeh  jezikov pogoj za zaposlitev na območju ne glede na delovno mesto. Rezultati kažejo, da večina anketirancev  meni, da bi morale biti izrečene denarne ali druge sankcije, če ni poskrbljeno za dvojezično komunikacijo, vključno z zaposlitvijo ustreznega kadra in zagotavljanjem informacij v obeh jezikih. Dodatno nadomestilo za dvojezičnost na delovnem mestu podpira 91 % anketirancev. Z drugimi besedami: anketiranci načeloma podpirajo jezikovno politiko, ki spodbuja dvojezičnost javnih uslužbencev, v praksi pa se komunikacija nagiba k izključni rabi slovenščine, zlasti med mladimi (Medvešek in Bešter 2016). Rezultati kažejo,  da vzrok za neučinkovitost institucionalne dvojezičnosti (natančneje programa dodatka za dvojezičnost) ni ne pomanjkanje  podpore članov manjšinske skupnosti ne močno negativno stališče članov večine. Postavljena je hipoteza, da je neučinkovitost politike posledica njenega neustreznega oblikovanja in izvajanja. To vprašanje je obravnavano v naslednjem poglavju.

Cilji predlagane raziskave

Interdisciplinarne raziskave o jezikovni politiki in jezikovnem načrtovanju kažejo, da je jezikovno politiko mogoče razumeti (in zato tudi analizirati) kot obliko javne politike (za pregled gl. Gazzola in Grin 2017). Proces, ki vodi do oblikovanja in izvajanja javnih politik, je pogosto predstavljen kot cikel (imenovan tudi cikel oblikovanja politike).

Strnemo ga lahko v pet faz:

(1) Pojav in zaznava problematike javnega interesa (denimo pešanje manjšinskega jezika).
(2) Priprava programa: vprašanje se uvrsti na dnevni red političnih akterjev, kot so vlada ali politične stranke.
(3) Oblikovanje (ali načrtovanje) in sprejetje politike: oblikovalec politike pripravi predpise in formalne akte, ki so potrebni za izvedbo jezikovne politike, ter opredeli cilje in dodeli sredstva. Ta faza se običajno začne z določitvijo pravnih podlag, ki jim sledi druga podrobnejša dokumentacija (pri analizi politike imata izraza program in politika pogosto isti pomen).
(4) Implementacija:  faza je sestavljena iz akcijskih načrtov in konkretnih ukrepov, ki so namenjeni doseganju ciljev politike. V načrtih je določeno, kdo mora narediti kaj in kako. Z izvajanjem se dosegajo učinki in rezultati. Izvajanje je treba spremljati, za kar je treba imeti vzpostavljen sistem kazalnikov.
(5) Evalvacija: na podlagi podatkov, zbranih s spremljanjem izvajanja, in podatkov iz drugih virov se poda ocena rezultatov, učinkovitosti, uspešnosti in upravičenosti politike ter skladnosti med cilji politike in doseženimi rezultati.
 

Prva in druga faza nista relevantni za predlagani projekt, saj je pravna podlaga za jezikovno politiko na narodnostno mešanih območjih in program dodatka za dvojezičnost že vzpostavljena. Zato se osredotočamo na tretjo in četrto fazo, ne zanemarjamo pa niti pete faze.

Projekt raziskuje, kako notranji in zunanji kulturni, družbeni, politični in gospodarski dejavniki(faktorji) vplivajo na oblikovanje in izvajanje programa dodatka za dvojezičnost na dveh narodnostno mešanih območjih. Pri tem predvideva, da so relevantni dejavniki lahko notranji ali zunanji. Stališča javnih uslužbencev in spremembe upravne organizacije javnih služb so na primer notranji dejavniki, prepričanja in pričakovanja prebivalstva pa zunanji. Seveda ni nujno, da so vsi dejavniki relevantni v vsaki fazi jezikovne politike na narodnostno mešanih območjih. Zato je treba v analizo vključiti novo razsežnost, tj. fazo cikla oblikovanja politike, v kateri je vpliv teh dejavnikov relevanten.

Okvir projekta je začrtan  na dveh oseh oziroma ravneh, in sicer na fazah načrtovanja in izvajanja na eni strani ter vrstah dejavnikov na drugi strani. Slika 1 prikazuje analitični okvir projekta.
Če želimo pojasniti neučinkovitost programa dodatka za dvojezičnost, moramo najprej na splošno opredeliti notranje in zunanje dejavnike, ki lahko potencialno vplivajo na proces oblikovanja in izvajanja politike na dveh narodnostno mešanih območjih. Primer zunanjega dejavnika, ki vpliva na fazo oblikovanja politike, je višina sredstev namenjenih jezikovni politiki, primer notranjega dejavnika pa stopnja zavzetosti nosilcev odločanja. Pomanjkanje ustreznih kazalnikov za spremljanje razvoja jezikovnih spretnosti javnih uslužbencev je notranji dejavnik, ki negativno vpliva na izvajanje politike. Sprememba sestave prebivalstva na trgu dela zaradi migracijskih tokov je primer zunanjega dejavnika (denimo preseljevanje madžarsko govorečih državljanov iz Prekmurja v Ljubljano zmanjšuje število madžarsko govorečih kandidatov za delovna mesta v javni upravi v Prekmurju). Dodatek za dvojezičnost obstaja tudi v zvezni upravi v Kanadi in v občinah na območju, kjer se govori ladinski jezik, v Dolomitih v severni Italiji. V okviru projekta bomo pregledali tudi obstoječo znanstveno literaturo in uradna poročila o dodatku za dvojezičnost v teh dveh državah, da bi izluščili primere in uvide, ki bi lahko bili uporabni pri raziskovanju programa dodatka za dvojezičnost v Sloveniji.


 

Projekt z uporabo primerjalnega pristopa tudi empirično pojasnjuje, kateri specifični dejavniki dejansko botrujejo neučinkovitost politike dodatka za dvojezičnost na narodnostno mešanih območjih. Kot na primer ugotavljajo omenjene etnografske raziskave, je ena od pomanjkljivosti funkcionalne dvojezičnosti v javnem sektorju, da potrebna raven jezikovnega znanja ni natančno opredeljena (gl. Novak Lukanovič 2003; Medvešek in Bešter 2016: 177–178). To pomeni, da se pripadniki  manjšine na javne uslužbence pogosto raje obrnejo v slovenščini, posebno, če so ti pripadniki  večinske skupnosti, ki  italijanščine ali madžarščine največkrat ne obvladajo dovolj dobro. Raven znanja jezika javnih uslužbencev pa je spremenljivka, na katero jezikovna politika lahko vpliva. Še en primer, ki ima vpliv,  je sestava lokalnega prebivalstva. Preseljevanje srbske, hrvaške, bosanske, črnogorske, makedonske in albanske manjšine v Slovensko Istro in Prekmurje  spreminja družbeno in kulturno strukturo lokalnega prebivalstva ter utegne zmanjšati gostoto govorcev manjšinskega jezika na območju. Primerno oblikovanje politike mora zato upoštevati ta dejavnik. Ideološka zavzetost oblikovalcev politike je primer notranjega dejavnika, ki lahko vpliva na kakovost oblikovanja politike. Če oblikovalci politike sledijo povsem formalističnemu pristopu k jezikovni politiki (tj. če s svojim delovanjem zgolj formalno upoštevajo pravila), je manj verjetno, da bodo dosegli cilje, kot tisti, ki težave rešujejo s ciljno usmerjenim pristopom.

Da bi opredelili in opisali razpon notranjih in zunanjih dejavnikov, ki lahko vplivajo na uspeh jezikovne politike v Slovenski Istri in Prekmurju, ter empirično potrdili njihov pomen, moramo obravnavati naslednje točke:
(i) zbiranje informacij o zgodovini jezikovne skupnosti in trenutni ravni njene vitalnosti (na primer dejanska raba slovenščine in italijanščine oz. madžarščine v javnih službah);
(ii) preučevanje stališč relevantnih akterjev (na primer javnih uslužbencev, nosilcev odločanja in pripadnikov skupnosti);
(iii) reševanje vprašanja medgeneracijskega prenosa in zlasti vseživljenjskega učenja (na primer zagotavljanje jezikovnih tečajev javnim uslužbencem);
(iv) ocenjevanje ravni podpore jezikovni politiki in primernosti razpoložljive infrastrukture za uresničevanje ciljev (na primer vrste razpoložljivega jezikovnega usposabljanja);
(v) razumevanje vloge novih tehnologij pri revitalizaciji jezika (na primer večjezična e-uprava);
(vi) evalvacija učinkov politike in njenih stroškov.

Aktivnosti projekta

V ponedeljek, 17. septembra 2018 je na Inštitutu potekal delavni sestanek dela projektne skupine.